【中建政研】近几年政府投融资模式演变

　　中建政研信息咨询公司项目总监

　　中建政研政府投融资研究中心研究员

　　改革开放后至2004年，国家对原有的投资体制进行了一系列改革，打破了传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。但是，当时现行的投资体制还存在不少问题，特别是企业的投资决策权没有完全落实，市场配置资源的基础性作用尚未得到充分发挥，政府投资决策的科学化、民主化水平需要进一步提高，投资宏观调控和监管的有效性需要增强。为此，国务院发布了《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)，进一步深化投资体制改革。

　　国发〔2004〕20号文是政府从计划管理体制向适应市场经济管理体制的新型投资管理体制的转变，提出了转变政府职能、确立企业的投资主体地位，同时完善政府投资体制、规范政府投资行为。利用特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设;对于具有垄断性的项目，试行特许经营，通过业主招标制度，开展公平竞争，保护公众利益;已经建成的政府投资项目，具备条件的经过批准可以依法转让产权或经营权，以回收的资金滚动投资于社会公益等各类基础设施建设。

　　2013年，经济体制改革进入以“简政放权”为核心的新一轮改革。两会期间，《国务院机构改革和职能转变方案》出炉，首次将“职能转变”写入方案题目中。“行政体制改革的核心就是转变政府职能”，把减少行政审批作为职能转变的突破口，职能转变也是吸引民间投资的必然要求。更好服务企业需求是政府职能转变的重要目标，即使需要审批也要严格规定程序和时限，坚决打破各种对民间投资制造隐形障碍的“玻璃门”、“弹簧门”。数字显示，2013年，国务院已先后分三批决定取消和下放行政审批项目达221项，重点在经济领域投资、生产经营活动等方面。

　　2014年，改革作为当年政府工作的首要任务，经济体制改革是全面深化改革的重点，作为标志性节点的《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见》由国务院批转发展改革委发布。文件中提到要规范政府举债融资制度，开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。9月，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)，明确建立规范的地方政府举债融资机制、地方政府举债采取政府债券方式，剥离融资平台公司政府融资职能、融资平台公司不得新增政府债务，同时推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。自此，2014年以前由地方政府和融资平台公司作为主要投资主体的形势发生了质的转变，为后续政府债券(地方政府专项债券)和企业作为投资主体(PPP模式)的发展奠定了基础。同年9月，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)，是我国PPP模式的开端，后续以财政部和发改委为主，在部委层面频繁发布了一系列PPP推广支持政策，PPP开启了爆发井喷式的增长，各级财政部门会同有关方面大力推进PPP工作，在稳增长、促改革、惠民生方面发挥了积极作用，但随着增长的同时，也存在超出自身财力、固化政府支出责任、泛化运用范围等问题。

　　直到2017年11年，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)，规范政府和社会资本合作(PPP)项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量。2019年财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)，建立PPP项目支出责任预警机制，财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，不得提前锁定、固化政府出资责任，防止政府支出责任过多、过重加大财政支出压力，切实防控假借PPP名义增加地方政府隐性债务。自此，PPP模式在短短3年内就迅速降温，很多地方政府和社会资本都对PPP模式避之不及、谈PPP色变。

　　随着地方政府直接融资、融资平台融资等渠道被阻后，PPP模式也日趋规范，政府债券的发行程序及规模有限，可选择的融资渠道越来越窄，但是地方政府和社会投资人对项目的投资需求仍不减少，在这种情况下，一些政策上空白、合规性存疑的新模式在市场上不断涌现，如ABO、F+EPC、投资人+EPC+O等等“财税封闭”运作模式，五花八门、层出不穷。这类项目以片区内综合开发的基础设施、公共服务及配套商业、住宅为主，政府采用延期付款或是以未来土地出让收益作为项目还款来源，投资额动辄几十亿、上百亿，片区开发建设费用实施风险较大，并且通过还款来源穿透来看，存在政府隐性债务的嫌疑。(孙佳欣)